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::. Conselhos de Escola: comunidade escolar participativa(?)

Sandra Negrini - E-mail: sandra.negrini@uol.com.br
Especializada em Gestão Educacional pela Universidade de Taubaté
Mestranda em Psicologia da Educação pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo


Registro no Comitê de Ética da Universidade de Taubaté sob nº 338/03
Endereço:

RESUMO
O presente artigo pretende expor pesquisa realizada sobre Conselhos de Escola de unidades públicas de ensino de Taubaté, Estado de São Paulo, a fim de determinar sua predominância consultiva ou deliberativa, bem como, os fatores que impedem ou possibilitam a participação de seus membros, por meio de questionário dirigido a gestores de 08 unidades de ensino fundamental, de 1ª a 8ª série, durante o ano letivo de 2003. A pesquisa demonstrou que os Conselhos de Escola nessas unidades apresenta caráter consultivo, e aponta dentre as causas, a falta de tempo e planejamento para reunir seus membros, bem como, a centralização das decisões nos órgãos superiores de gestão. É preciso buscar estratégias para aumentar a conscientização da comunidade escolar acerca do papel do conselho de escola, como instrumento efetivo de participação.
Palavras-chave: Conselhos de escola;gestão democrática;participação
ABSTRACT
The purpose of this study is to know how is the work of the School Boards, in eight county school-based units of Taubaté, San Paulo State, Brazil, to determinate their characteristics of deliberate or advice. To make this work, it was necessary to interview eight school-based units managers.
The research showed up the characteristic of advice in school boards of these schools units, caused by short time and no organization to make appointments with school boards members and the exclusive control of decisions by Education Department. This study has concluded that the one of the most important factor to make school boards get better, is searching strategies to increase the conscience of the school communities about school boards function, like a effective tool of participation.
Keywords: School boards;democratic management;participation

1 - Introdução
O Conselho de Escola tem sua origem nos anos 80, a partir da necessidade e dos "anseios de uma participação democrática no processo de tomada de decisões" e da reivindicação dos "espaços institucionais de intervenção junto aos órgãos governamentais" (ANTUNES,2001,p.20-21), reconhecendo a escola como "espaço voltado aos interesses da comunidade que dela serve." (GADOTTI e ROMÃO,2000,p.66)
No Estado de São Paulo, os Conselhos de Escola foram estabelecidos pelo Decreto nº11.625 de 23 de maio de 1978, com o objetivo de possibilitar aos seus membros sugerirem e prestarem auxílio a fim de otimizar o funcionamento da escola. Composto por membros da comunidade escolar, suas atribuições não eram deliberativas, tampouco consultivas, de forma que as decisões eram tomadas pela direção e pelos órgãos superiores, com o respaldo da legislação vigente.
Por meio do artigo 95 da Lei Complementar nº444 de 27 de dezembro de 1985, o Conselho de Escola passou a decidir sobre aspectos administrativos, financeiros e pedagógicos. Atualmente o Conselho é deliberativo e sua composição é paritária, compondo-se de um número igual de pais e alunos por um lado e de professores e demais funcionários por outro:

"O Conselho de Escola, de natureza deliberativa, eleito anualmente durante o primeiro mês letivo, presidido pelo Diretor da Escola, terá um total mínimo de 20
(vinte) e máximo de 40 (quarenta) componentes, fixado sempre proporcionalmente ao número de classes do estabelecimento de ensino.
§ 1º - A composição a que se refere o "caput" obedecerá à seguinte
proporcionalidade:
I - 40% (quarenta por cento) de docentes;
II - 5% (cinco por cento) de especialistas de educação, excetuando-se o Diretor
de Escola;
III - 5% (cinco por cento) dos demais funcionários;
IV - 25% (vinte e cinco por cento) de pais de alunos;
V - 25% (vinte e cinco por cento) de alunos;
§ 2º - Os componentes do Conselho de Escola serão escolhidos entre os seus
pares, mediante processo eletivo." (SÃO PAULO, 1985)

A lei estabelece ainda, suas atribuições:

" I - Deliberar sobre:
a) diretrizes e metas da unidade escolar;
b) alternativas de solução para os problemas de natureza administrativa e
pedagógica;
c) projetos de atendimento psico-pedagógico e material ao aluno;
d) programas especiais visando à integração escola-família-comunidade;
e) criação e regulamentação das instituições auxiliares da escola;
f) prioridades para aplicação de recursos da Escola e das instituições auxiliares;
g) a designação ou a dispensa do Vice-Diretor de Escola;
(A alínea "g" do inciso I do § 5º está com a redação dada pela Lei Complementar nº 725/93, que
foi revogada pela Lei Complementar nº 836/97.)
h) as penalidades disciplinares a que estiverem sujeitos os funcionários,
servidores e alunos da unidade escolar;
II - Elaborar o calendário e o regimento escolar, observadas as normas do
Conselho Estadual de Educação e a legislação pertinente;(...)" (op.cit.)

Por ser um colegiado formado pelos diversos membros da comunidade escolar, com autonomia para opinar e decidir, o Conselho de Escola é um canal potencial de participação e um instrumento eficiente de gestão democrática.
Antunes (2001,p.21) afirma que, nas escolas em que ele tem efetivamente atuado,o autoritarismo normalmente diminui e a escola mostra-se mais sensível às necessidades e aos problemas, e à definição coletiva dos rumos que a escola deve tomar.
Embora apresente caráter participativo, existem alguns entraves que podem comprometer sua atuação, geralmente ligados às características mais ou menos democráticas da unidade escolar e especificamente, ao perfil do diretor.
Quando o Conselho de Escola desempenha funções predominantemente consultivas há uma conseqüente diminuição na participação do processo decisório. Sua ação limita-se a sugerir soluções que poderão ou não ser encaminhadas pela direção da escola.
A participação é crescente à medida em que o Conselho de Escola é de predominância deliberativa, cujas discussões e decisões são necessariamente coletivas.
Existe uma diferença fundamental entre decidir e simplesmente opinar. Decidir exige "a discussão e a determinação de critérios e procedimentos. Quando se delibera a responsabilidade é maior do que quando se opina." (ANTUNES, 2001,p.23). Pode-se dizer que quando se delibera coletivamente o resultado das ações será sempre um resultado representativo de toda a comunidade escolar, a partir de um consenso por ela estabelecido.
As ações que resultam desse consenso são mais verdadeiras, mais próximas da realidade.
É possível estabelecer uma relação intrínseca entre o Conselho de Escola e o nível de compreensão social e política de seus membros, refletindo a consciência sócio-política também da comunidade escolar. Quando consciente de sua função, compreende as responsabilidades legais que envolvem seu funcionamento e, a partir dessa compreensão, oferece as condições adequadas para o desenvolvimento de discussões e tomadas de decisões coletivas.

2 - Participar é preciso
Alguns elementos básicos justificam a ação de participar. O primeiro refere-se ao conceito de participação; o segundo pretende responder porque é importante e necessário participar; e o terceiro pretende traçar os fatores que impedem ou facilitam o processo de participação. Fará ainda um importante recorte no contexto escolar em relação à participação social, cuja concepção é única e particular da organização de grupos sociais.
Souza(1999) e Bordenave(1994) consideram a participação como o próprio processo de criação do homem ao pensar e agir sobre os desafios da natureza e sobre os desafios sociais nos quais, ele próprio está situado. A participação não é somente um instrumento para a solução de problemas, mas sim, uma necessidade fundamental do ser humano, como o são a comida, o sono e a saúde.
A participação é o caminho natural para o homem exprimir sua tendência inata de realizar, fazer coisas, afirmar-se a si mesmo e dominar a natureza. Além disso, sua prática envolve a satisfação de outras necessidades, não menos básicas tais como, a interação com os demais homens, a auto-expressão, o desenvolvimento do pensamento reflexivo, o prazer de criar e recriar coisas e ainda, a valorização de si mesmo pelos outros.
Em Bordenave (1994,p.16) o processo de participação é caracterizado por duas bases fundamentais:

- Uma afetiva: quando participamos porque sentimos prazer em fazer coisas com outros;
- Outra instrumental: participamos porque fazer coisas com outros é mais eficaz e eficiente do que fazê-las sozinhos.

A participação pressupõe também, tipos e níveis de envolvimento, "em termos de mobilização de recursos e vontades convocados/empenhados na tentativa de defender certos interesses e de impor certas soluções(...)em formas de ação e de comprometimento mais ou menos militante(...)" (LIMA,2001,p.76)
O autor aborda diversos níveis de participação, incluindo a participação passiva, caracterizada por "desinteresse e alheamento(...) e alienação de certas responsabilidades(...) (op.cit,p.78), porém, no decorrer do presente estudo será adotado o conceito de participação como um processo mais efetivo e próximo à práxis, como "um ato de ingerência" em que é necessário "ganhar voz e responsabilidade social e política" (LIMA,2000,p.33), o que representa o exercício da reflexão e da ação concreta na tomada de decisões.
A participação instrumental, que trata do indivíduo numa ação individual, é a primeira instância do que chamamos de participação social. Esta refere-se propriamente, aos grupos de indivíduos de modo que estes criam os bens materiais para sua apropriação. A participação social pode ultrapassar o microuniverso das relações sociais locais e passar a promover transformações nos macrorganismos da sociedade, no âmbito político e econômico:

"A participação social é a produção dos bens materiais e culturais, bem como, sua administração e seu usufruto."(...) O conceito é transferido desse modo, da dimensão superficial do mero ativismo imediatista, em geral, sem conseqüências sobre o todo, para o âmago das estruturas sociais, políticas e econômicas.(...)Se uma população apenas produz e não usufrui dessa produção, ou se ela produz e usufrui mas não toma parte na gestão, não se pode afirmar que ela participa verdadeiramente."(BORDENAVE,1994,p.25)

Considerando as condições históricas de desigualdades e marginalização social observadas e reconhecidas exaustivamente em nossa realidade atual, é importante, pois, contextualizar a participação como um processo necessário, um agente potencial de promoção de mudanças sociais significativas.
A participação social é deste modo descrita, como o processo contrário à dominação e à concentração do poder. É o pensar coletivo a partir do cotidiano, do contexto das preocupações e interesses da população, na análise e no desvelamento da realidade, ultrapassando enfim, a mera grupalização para a mobilização efetiva e organizada. São necessários exercícios permanentes de reflexão, ação e estratégias, avaliadas e ajustadas para responder a novas exigências e demandas do contexto social, em contínua mudança.
A participação pressupõe a análise crítica dos interesses e necessidades do grupo em seu contexto local e global, que é o próprio processo de conscientização em exercício:

"O processo de conscientização é definido de duas formas: a consciência individual, que se concretiza pelo fato de o homem ter personalizado em si mesmo, os motivos e causalidades das necessidades e frustrações que requerem enfrentamentos coletivos, e responde individualmente a estes enfrentamentos; e a consciência social, que é aquela que o homem tem de si mesmo como ser social, assim como de suas necessidades e frustrações, o que requer um pensar e um enfrentamento comum daqueles que vivem em condição social semelhante." (SOUZA,1999,p.88-89)

A conscientização é o elemento propulsor do processo pedagógico de participar, que envolve a ultrapassagem da consciência individual para a consciência social dos problemas coletivos. A consciência social faz uma mediação com o circuito indivíduo-sociedade-espécie descrito em Morin:

"Não se pode tornar o indivíduo absoluto e fazer dele o fim supremo deste circuito; (...)a sociedade vive para o indivíduo, que vive para a sociedade e a sociedade e o indivíduo vivem para a espécie. Cada um desses termos é ao mesmo tempo, meio e fim. É a cultura e a sociedade que garantem a realização dos indivíduos, e são as interações entre indivíduos que permitem a perpetuação da cultura e a auto-organização da sociedade. Assim, verdadeiramente humano significa o desenvolvimento conjunto das autonomias individuais, das participações comunitárias e do sentimento de pertencer à espécie humana."
(MORIN,2001,p.54-55)

Na prática pedagógica da participação, é esse circuito que deve ser exercitado e incorporado através do exercício constante de participar, permitindo ao indivíduo sentir-se membro de um organismo, participante de um grupo e consciente dos desafios que a realidade lhe impõe. A consciência de que seus interesses e problemas, outrora individuais, são agora coletivos e exigem uma tomada coletiva de decisões.
Diz-se prática pedagógica porque a participação é, antes de mais nada, algo que pode e deve ser ensinado e aprendido; um conteúdo inerente às relações no ambiente escolar, que pode ser incorporado ao processo educativo. Só é possível participar pelo exercício prático da participação, que deve ser estimulado, promovido no interior da escola. A escola tem seus próprios instrumentos de participação, que envolve estruturas organizadas e legitimadas (o objeto do presente estudo é um exemplo) e estratégias pedagógicas (projetos, encontros, festas, reuniões) que podem promover a participação. Embora sejam presentes no organismo escolar, nem sempre esses instrumentos estão disponíveis à participação de toda a comunidade escolar, cujas causas veremos mais adiante.
Numa análise primária da história de nossa cultura é comum observar que os indivíduos não estão acostumados a participar. Isto é fruto de uma história política de paternalismo e poder centralizado que repercutiu seus efeitos desastrosos no ambiente escolar. Por isso, atualmente, para aprender a participar o grupo precisa, muitas vezes, da liderança de um educador capaz de desenvolver estratégias de participação, levando ao seu exercício. Reconhecendo ser esta, uma nova prática que vai pouco a pouco sendo revelada na escola, e por envolver indivíduos com perspectivas e concepções diferenciadas e ainda enraizadas no senso comum do que verdadeiramente significa participar, esta prática é no mínimo, um exercício conflitante e desgastante, exigindo do educador/gestor, habilidade para mediar a dinâmica grupal, sem perder de vista os objetivos e valores que justificam a ação participativa.
A herança deixada pela história diz respeito ao medo de participar. Os indivíduos não desejam sentir-se responsáveis por interesses e decisões coletivas, há uma cultura da acomodação e do não-compromisso que reflete a sobrepujância da consciência individual à coletiva. O indivíduo reconhece suas necessidades e acredita que o Estado tem o dever de provê-las, porém, não reconhece essas necessidades como sendo de um grupo e não pretende favorecer a mobilização de ações para exigir a competência do Estado.
Em verdade, o indivíduo não acredita no poder do grupo. Não reconhece que a participação "possibilita à população o aprofundamento de seu grau de organização e uma melhor compreensão do Estado, influindo de maneira mais efetiva em seu funcionamento." (GADOTTI e ROMÃO,2000,p.16)
É necessário pois, que os indivíduos sejam educados para o exercício da participação. E é a escola um dos espaços potenciais de aprendizado deste processo, onde concentram-se grandes grupos de crianças, educadores, funcionários e famílias, organizados em torno de um objetivo comum que é viabilizar o processo educativo. A participação no ambiente escolar "contribui para a democratização das relações de poder em seu interior, e conseqüentemente, para a melhoria da qualidade de ensino." (op.cit.,p.17)
Todos os segmentos da comunidade podem desta forma, compreender melhor o funcionamento da escola, conhecer com maior profundidade as funções e papéis dos que nela trabalham, intensificar seu envolvimento e assim, acompanhar e participar do processo educativo ali oferecido.
Se a participação é tão importante no ambiente escolar, há de se buscar mecanismos internos e externos que possibilitem a valorização desta prática.
Dentre os mecanismos externos, vale citar a legitimação dos grupos organizados em grêmios, associações e conselhos gestores, a tônica da autonomia das escolas, as novas formas de administração e financiamento dos recursos públicos. Já os mecanismos internos, dependem, sobretudo, do perfil da gestão escolar. A participação é facilitada em ambientes abertos ao diálogo, à partilha de decisões, que caracterizam a gestão escolar democrática.
E o que é a participação senão a prática efetiva da democracia?

2.1 - Participação e democracia: quase sinônimos
Democracia e participação são elementos que caminham juntos, e indubitavelmente, necessários e urgentes para a escola. Uma gestão escolar cujo objetivo é a melhoria da organização interna e cujo projeto pedagógico privilegia a educação voltada à formação de valores, à emancipação da consciência e do sentido de cidadania, tem como diretriz a prática participativa, que é característica do processo democrático.
Não é tarefa fácil definir o conceito de democracia, visto que este, historicamente, assumiu diferentes significados, da Atenas do século V às democracias ocidentais atuais.
Bourdon e Bourricaud (2000) atribuem dois tipos básicos de democracia, que pressupõem ideologias democráticas distintas e antagônicas, de acordo com a forma com que hierarquizam os três termos da divisa francesa - Liberdade, Igualdade, Fraternidade. O primeiro refere-se à democracia liberal, cuja prioridade está na divisa Liberdade, "entendida como independência e não-interferência da autoridade na esfera dos interesses privados(...)A igualdade e a fraternidade aparecem em segundo plano e são úteis nesse sistema apenas para assegurar a "realização da independência e autonomia pessoais, ou como estado social meritocrático que lhes é naturalmente associado (op.cit,p.129)
O segundo conceito revela um sentido mais amplo. Embora considere a liberdade "suspeita em razão de suas origens aristocráticas, e a fraternidade "como sinônimo de civismo", a chamada democracia radical(...) assegura a predominância das obrigações coletivas sobre todo tipo de interesse privado e particular." (op.ci.,p.130)
A democracia é entendida como a mediação entre os interesses, desejos e responsabilidades dos indivíduos enquanto seres sociais-coletivos, no sentido de construir a liberdade e a convivência social, "que inclui todos os meios e esforços que se utilizam para concretizar o entendimento entre grupos e pessoas, a partir de valores construídos historicamente."(PARO,2001,p.10). A democracia "nutre a diversidade de interesses, assim como a diversidade de idéias(...)Deve comportar o direito das minorias(...)à existência e à expressão(...)Necessita ao mesmo tempo de conflitos de idéias e de opiniões, que lhe conferem sua vitalidade e produtividade." (MORIN,2001,p.107-108)
É desta forma que se configura o caráter participativo da democracia; é tarefa impossível justificá-la e construí-la sem a ação efetiva de todos os seus envolvidos e sem a presença da diversidade, do conflito, do direito à expressão e do sentido de compromisso e responsabilidade:

"Ninguém vive plenamente a democracia, nem tampouco a ajuda a crescer, primeiro, se é interditado no seu direito de falar, de ter voz, de fazer o seu discurso crítico; segundo, se não se engaja, de uma ou de outra forma, na briga em defesa deste direito, que, no fundo, é o direito também a atuar." (FREIRE,1993,p.88)

A democracia, assim como a participação, é um constante exercício da práxis, que só encontra terreno fértil em ambientes abertos ao diálogo e à convivência das diversidades. No ambiente escolar, a democracia e a participação são contempladas em todos os setores - em sua estrutura organizacional, administrativa e pedagógica.
Na escola democrática, é comum observar conflitos ideológicos, práticos, administrativos, pessoais, que se justificam a partir do engajamento de seus sujeitos na determinação de cumprir objetivos coletivos, atendendo a interesses comuns. A perspectiva de mudança dá-se como "uma espécie de aposta, cujo sucesso está ligado à capacidade coletiva de participar ativamente dela.(...)Uma certa auto-determinação que lhes permite tornar seu projeto(...)e construir por/para eles próprios o sentido da mudança(...)"
(THURLER,2001,p.56)

3 - Conselho de Escola e as faces da gestão
O Conselho de Escola representa um instrumento potencial de participação e exercício da democracia porque sua representatividade é formada por diferentes figuras do ambiente escolar e comunitário. Num grupo tão distinto de pessoas, a função do gestor é de oferecer subsídios para que a prática participativa ocorra efetivamente, desenvolvendo idéias, conceitos e valores, que, reunidos, constituam o projeto educativo da escola.
Porém, alguns autores apontam as dificuldades que impedem este processo de exercer sua plena realização:

"Na realidade de nossas escolas públicas básicas, em que se evidencia o divórcio entre a prática escolar cotidiana e uma consistente emancipação intelectual e cultural dos educandos, o que se verifica é que a estrutura da escola mostra-se inteiramente consoante com esse divórcio(...) na medida em que não é concebida de modo a favorecer a condição de sujeito dos agentes envolvidos. O próprio conselho de escola, instituído presumivelmente para esse fim, mostra-se, na maioria das vezes, totalmente inoperante, mergulhado numa estrutura avessa à participação e ao exercício da cidadania." (PARO,2001,p.44)

Nota-se que a característica no modo de gestão da escola tem o poder, tanto de possibilitar a prática democrática nas ações do conselho, quanto, moldá-lo à gestão centralizadora, impedindo a participação. O perfil do conselho, por sua vez, vai refletir o tipo de gestão e organização escolar.
Referindo-se especificamente à liderança formal, aquela instituída e oficializada em uma organização, o presente estudo faz alusão a dois tipos específicos e antagônicos de gestão; a gestão autoritária e a gestão democrática. O líder formal ou gestor, ao assumir uma ou outra característica, ou uma predominar sobre a outra, vai determinar a qualidade dos grupos organizados, suas ações e seus níveis de autonomia e consciência com relação ao seu papel no interior da unidade escolar.
Em verdade, não é viável a implantação e o desenvolvimento de um conselho de escola participativo inserido em uma estrutura escolar autocrática. A prática efetiva da democracia na estrutura pedagógica sustenta-se concomitantemente ao aprimoramento desta na organização estrutural e administrativa, de forma que, "uma e outra estão profundamente imbricadas e são mutuamente reforçadoras ou inibidoras da democratização da escola(...)que envolve e atravessa todos os níveis, da administração central à sala de aula(...)." (LIMA,2000,p.69-70)
Em Gadotti (2000), Paro(2001) e Lück et al(2001) há ainda outros fatores que impedem o processo de participação no Conselho de Escola:

- O caráter consultivo do conselho, por vezes, legitima uma série de decisões autoritárias;
- Dificuldades que a maioria dos representados têm de se auto-expressar, dando vez a uma minoria que, geralmente, detém o direito à voz;
- O poder deliberativo do conselho concentra-se "nas rédeas" do diretor;
- A falta de informação sobre a função do conselho limita a participação dos pais no que diz respeito a aspectos físicos e materiais da escola;
- Falta de engajamento do corpo docente, limitando as funções cotidianas ao trabalho em sala de aula;
- Dificuldade de avaliar os processos inerentes ao conselho, por ser essa uma avaliação subjetiva, e não de produção;
- Distância entre o cotidiano da escola e as necessidades emergentes de seus envolvidos e da comunidade em que ela está inserida.

Todos esses fatores contribuem para a não-legitimação do conselho como órgão verdadeiramente representativo de sua comunidade escolar, subsistindo na forma da lei, sem que sua prática seja apropriada pelos seus representantes reais. Isto revela uma situação alarmante, à medida em que ele reflete o tipo de administração da escola - autocrático-centralizadora - e sua relação com a comunidade interna e externa - distante e inconsistente.
Em verdade, o conselho de escola participativo é processo e resultado da gestão democrática, à medida em que, a escola vai tornando-se "uma casa da comunidade."(FREIRE,1993,p.18). Para Lima (2000), sem correr os riscos de se abrir à participação comunitária e ao exercício da cidadania crítica, tornando-se cada vez mais pública, a escola dificilmente encontrará aliados a partir de projetos e de posições administrativamente subordinados, capazes de se envolverem na sua defesa, de se coligarem com os atores escolares e de amplificarem as suas vozes.
Gadotti e Romão(2000) apresentam subsídios que podem contribuir para a prática participativa do Conselho de Escola, que são nada menos, do que os pressupostos da gestão democrática:

- "Capacitar os segmentos
- Consultar a comunidade escolar para sua intervenção efetiva e decisória
- Institucionalizar a gestão democrática
- Tornar os processos de definição da gestão transparentes
- Agilizar as informações e tornar transparentes as negociações."
(p.67-68)

Enfim, se a função social da escola aponta para o desenvolvimento da autonomia e do pensar crítico, é necessário que haja estratégias e ações para adotar essa função. Isto implica em considerar fundamentalmente a "necessidade de se levar em conta a concretude dos fatos e relações que se dão no cotidiano da escola, tendo em vista a superação dos obstáculos à mudança e ao diálogo(...)", tanto quanto, "a coerência entre discurso e realidade, o que exige da organização da escola a escolha de princípios e procedimentos também democráticos." (PARO, 2001,p.46).

4 - A pesquisa
O presente estudo reconhece a compatibilidade entre o caráter quantitativo e qualitativo da pesquisa social, cuja complementaridade contribui para a compreensão mais ampla das dimensões do conhecimento, superando suas contradições epistemológicas, metodológicas e operacionais, a fim de "rechaçar os falsos antagonismos e oposições entre os dois paradigmas." (FILHO e GAMBOA,1997,p.52).
Partindo desse pressuposto, foi realizado estudo de campo em escolas da rede municipal de ensino, com o intuito de compreender os mecanismos que contribuem para que o Conselho de Escola seja um instrumento eficiente ou não de participação da comunidade escolar, considerando as seguintes hipóteses:

- O Conselho de Escola das unidades municipais de ensino público de Taubaté possui característica predominantemente consultiva;
- A comunidade escolar não reconhece o Conselho de Escola como organismo participativo e tomador de decisões;
- A gestão escolar ainda é fortemente marcada pela centralização de poder, o que dificulta o desenvolvimento de um Conselho Escolar deliberativo.
4.1 - População-alvo
A rede municipal de ensino de Taubaté mantém atualmente, 89 unidades de ensino pré-escolar, fundamental e supletivo, em bairros urbanos e rurais. Embora as escolas apresentem realidades locais diferenciadas e características particulares, mantêm uma padronização dos procedimentos pedagógicos e administrativos, sob coordenação do Departamento de Educação, Cultura e Esportes.
O critério de escolha considerou escolas de ensino fundamental, de 1ª a 8ª série, em bairro rural e urbano, com número de alunos e professores variado. A escolha das unidades foi aleatória no que se refere à localização geográfica, aos espaços físicos e aos gestores. De 15 escolas de 1ª a 8ª série mantidas pela rede municipal, no período de março a junho de 2003, fizeram parte da pesquisa, 08 escolas de 1ª a 8ª série , representando 53,3% do total.

4.2 - Coleta de dados
Inicialmente, a pesuisa previa a aferição do grau de participação no Conselho Escolar, por meio de questionário dirigido a 100% de seus membros durante reuniões, em cada escola, e entrevista dirigida aos gestores, incluindo o diretor do Departamento de Educação, Cultura e Esporte da Prefeitura Municipal de Taubaté.
A pesquisa foi buscando caminhos alternativos durante o processo de coleta de dados ao deparar-se com algumas dificuldades que foram decisivas para mudar os rumos deste estudo:
- Nenhuma das escolas escolhidas havia previsto reuniões do Conselho de Escola no primeiro semestre deste ano.
- Algumas escolas só fazem reuniões da APM, cujos participantes não representam o Conselho de Escola em sua totalidade;
- Algumas unidades escolares ainda estavam em fase de implantação do Conselho no momento da entrevista.

Essas variáveis forçaram a pesquisa a modificar suas estratégias a fim de resguardar os objetivos a que se propôs. Assim, manteve entrevista dirigida aos gestores, incluindo o coordenador do Departamento de Educação, Cultura e Esportes, que através de valiosa colaboração, permitiu o desenvolvimento da pesquisa nas unidades escolares. Foi também utilizada análise documental gentilmente fornecida pelas unidades escolares entrevistadas. Em acordo firmado entre entrevistadora e entrevistado, os nomes das escolas e dos gestores permaneceram ocultos.
Quanto ao roteiro de perguntas, este também sofreu algumas modificações, sob influência de outras variáveis:

- Diferenças entre níveis de implantação e desenvolvimento do Conselho de Escola;
- Diferenças entre tempo e experiência da atual gestão na unidade escolar, influenciando o nível de informações sobre a história da escola e sua comunidade;
- Níveis de empatia entre entrevistador e entrevistados, comprometendo a clareza e objetividade das respostas;
- Os depoimentos acrescentaram informações preciosas que ultrapassaram o limite e a intenção das perguntas. Novos conhecimentos foram revelados e abriram espaços para novas indagações.


4.3 - Entrevistas
A partir da transcrição das entrevistas e das tabelas classificatórias de respostas, foi possível estabelecer inter-relações entre as unidades escolares que participaram do estudo, de modo que, cada pergunta obteve respostas diferentes. Em alguns casos, uma mesma pergunta gerou mais de uma resposta. Assim, a pesquisa optou por desenvolver uma classificação e incidência de respostas obtidas durante as entrevistas, independentemente do número de pessoas entrevistadas ou de perguntas realizadas. Isso acrescentou à coleta de dados maior repertório de informações, possibilitando uma análise mais abrangente do processo, que ultrapassa a questão quantitativa da pesquisa, não menos relevante do que a análise qualitativa, mas complementar a esta.
A pesquisa preocupou-se em compreender melhor a pessoa de cada gestor em seu contexto particular, o tempo em que trabalha como gestor naquela unidade escolar, a quantidade de alunos e professores, e tentou detectar também, o tipo de relação que o gestor desenvolve com sua comunidade interna e externa.
A primeira entrevista foi realizada com o diretor do Departamento de Educação, Cultura e Esportes, compreendendo melhor a relação das unidades escolares com os órgãos superiores de gestão, bem como, detectar as possíveis nuances entre as respostas.
É importante salientar que as respostas foram obtidas a partir do ponto de vista do gestor, o que fornece ao estudo uma leitura particular do Conselho de Escola, que pode não ser, necessariamente, o ponto de vista de outros membros da comunidade escolar. Isto interferiu significativamente nas conclusões a que chegou este estudo.
A partir das transcrições das entrevistas e dos documentos fornecidos, a pesquisa revelou importantes dados que contribuem na compreensão do funcionamento do Conselho de Escola, à luz dos objetivos e hipóteses levantados inicialmente.


5 - Análise dos dados
As reuniões do Conselho de Escola
"Quando você for saber mais sobre o Conselho você vai ver que nem as reuniões têm durante o ano. Se tiver, é uma ou duas e olhe lá!"
"É difícil o horário de reunir todo mundo; ter um dia só pra isso. Nós não temos previsão no calendário." (fragmento de depoimento)

A questão das reuniões do Conselho de Escola e sua periodicidade foi observada como um desafio para as unidades escolares. As respostas obtidas na entrevista acusam a inexistência dessas reuniões. Um dos fatores que podem contribuir para o problema é o fato das reuniões do Conselho de Escola não serem previstas no calendário oficial da rede municipal de ensino, a exemplo das reuniões de pais e do Conselho de Classe.
A pesquisa revela que o Conselho de Escola enquanto colegiado formal, não se reúne para definir as ações da escola. Mas isso não significa que a comunidade esteja excluída da prática escolar. Em verdade, alguns membros do Conselho são participantes ativos em algumas unidades escolares, engajados, interessados e responsáveis. O corpo discente participa da elaboração e desenvolvimento de diversas iniciativas ligadas ao Grêmio Estudantil. De fato, existe uma parceria entre gestor, professores, pais e alunos, numa dimensão informal, das relações espontâneas, e não como colegiado organizado. Em algumas unidades escolares, nota-se inclusive, a participação de membros da comunidade externa, que não possuem vínculo direto com a escola, mas que são parceiros em ações conjuntas para melhorar sua realidade local.
Como colegiado formal, foi possível observar uma participação mais efetiva da Associação de Pais e Mestres, que nas unidades escolares, está ligada diretamente ao cotidiano de eventos, arrecadação e aplicação de investimentos. Nota-se também, que alguns gestores responderam determinadas questões referindo-se à APM e não ao Conselho de Escola. Outros afirmam que os dois colegiados se fundem porque há membros da APM no Conselho. Na prática, à primeira vista, alguns gestores não são capazes de determinar quem é do Conselho e quem é da APM.
A grande rotatividade dos professores também apresenta-se como um fator que compromete a organização de reuniões e, sobretudo, o comprometimento do corpo docente. O fato de que alguns professores cumprem a carga horária em mais de uma unidade escolar, ou, se submetem a constantes processos de transferência de uma escola para outra, impede o desenvolvimento de seu vínculo como parte integrante de um grupo, que influenciará diretamente no desenvolvimento de ações coletivas e no cumprimento dos objetivos dessas ações.
A análise das respostas revela ainda, que algumas unidades escolares estão em fase de implantação do Conselho de Escola, por diversos fatores, incluindo o desmembramento do Conselho ocorrido no ano anterior. Este problema é causado pela dificuldade do gestor em administrar os diferentes conflitos de interesses, muito comuns no processo de participação. Para resgatar a "democracia perdida", é necessário que o gestor desenvolva estratégias capazes de retomar a confiança das pessoas em relação à escola, o que exige sobretudo, o estímulo a uma mudança de mentalidade que implica em "deixar de lado o velho preconceito de que a escola pública é apenas um aparelho burocrático do Estado e não uma conquista da comunidade." (GADOTTI e ROMÃO,2000, p.35)

Limites e conflitos
"Entre as pessoas tinha muito conflito (...) porque a tendência da pessoa é defender seu lado. Até você mostrar a situação pra pessoa é difícil. Ou você também ver a situação. Essa dificuldade é que faz muito Conselho de Escola desandar."
"É pontuar limites; até onde vai a gestão dos diretores, até onde vai a gestão do Conselho (...) e dar espaço para que os grupos funcionem. (...)É saber sentar à mesa com o diferente, mas não perder o ideal, o objetivo." (fragmento de depoimento)

Diferenças e conflitos são fatores preocupantes na gestão escolar pela dificuldade aparente em administrar o problema, que pode ser analisado de diversas maneiras, à luz de teorias administrativas e sociológicas que procuram desvendar o caráter das relações interpessoais em que "o inferno são os outros" (Jean Paul Sartre). Numa análise estrutural da sociedade capitalista, este conceito é reforçado à medida em que os interesses individuais sobrepõem-se aos interesses sociais, numa clara distinção descrita em Bordenave(1994):

"Em toda a sociedade existe uma oposição entre sistemas de solidariedade e sistemas de interesses. Os primeiros funcionam em nível comunitário e neles a ação visa a identificação com o grupo e a solidariedade entre as pessoas(...) Nos sistemas de interesses, a ação visa ao interesse do indivíduo, que procura melhorar sua posição relativa a respeito deles."(p.42)

Portanto, não é possível compreender o conflito no processo de participação sem levar em consideração o conflito social inerente à macroestrutura da sociedade que é reproduzida nas microestruturas, dentre elas, a escola. Durante o processo de participação, é preciso criar oportunidades para que esta dinâmica implícita seja revelada e compreendida. A partir desse desvelamento, é possível articular as visões de mundo e os interesses individuais àquilo que o grupo pretende para a escola, com base no diálogo e na busca do consenso.
Uma escola que se pretenda participativa, deve considerar uma nova forma de relacionar-se, exigindo uma visão diferenciada do convívio coletivo, "no qual o desenvolvimento das relações pessoais, no seu sentido mais autêntico e genuíno deverá estar no centro das atitudes, dos conhecimentos e da comunicação." (ALARCÃO,2001,p.31)

Outro fator relevante diz respeito aos limites de participação dos pais e de outros membros da comunidade escolar, no âmbito das questões pedagógicas, sobretudo, aquelas que constituem a ação efetiva do corpo docente. Azanha(1995) aponta uma problemática muito comum no âmbito das discussões a respeito da participação de pais e alunos em questões pedagógicas, no sentido estrito das técnicas do ensinar:

"Não se põe em dúvida que incentivar as comunidades a se interessarem pelas escolas que as servem e a pressioná-las a serem boas escolas é inteiramente defensável. Daí a admitir que a situação pedagógica não requer nenhuma qualificação profissional para sua condução, é até mesmo uma desvalorização da formação do professor."(op.cit.,p.68)

O autor admite ainda que, do ponto de vista pedagógico, a integração lar-escola não demonstra benefícios e não se fundamenta de modo convincente numa análise da situação escolar. Embora a citação acima caracterize uma visão minimizada e fragmentada da ação pedagógica, pode explicar o limite de intervenção do corpo discente e suas famílias naquilo que compete fundamentalmente ao professor.
Porém, numa dimensão ampla e complexa, que ultrapassa a mera elaboração de conteúdos curriculares e planos de ação docente, a ação pedagógica representa o pensar, discutir e elaborar as finalidades educacionais da escola, tarefa que deve ser apropriada por todos os membros da comunidade - corpo docente, discente, gestores, funcionários, instituições locais e famílias. Isto representa o próprio processo democrático, que produz, administra e usufrui daquilo que se constrói no ambiente escolar.

Poder local e autonomia da escola
"O poder está mais perto da escola" (fragmento de depoimento)

A municipalização pode ser considerada uma das mais importantes transformações ocorridas no ensino atualmente, determinando novas estratégias de gestão e interação entre os órgãos gestores e a unidade escolar. Influencia também na autonomia do poder público local ao permitir o estabelecimento de regras e normatizações singulares para eleição de gestores e recrutamento de professores e demais funcionários. No município de Taubaté, o processo de escolha do gestor escolar é realizado pelo Departamento de Educação, Cultura e Esporte sob coordenação da Prefeitura Municipal. Por ser o gestor um cargo de confiança, não há processo de eleição direta pela comunidade ou concurso público.
Com relação às atribuições do Conselho, observou-se nas unidades escolares sua característica deliberativa quando em casos extraordinários, ligados predominantemente à questão disciplinar, e em alguns casos, em processos de prestação de contas. A função do Conselho no que diz respeito à ação pedagógica da escola foi citada apenas duas vezes (vide tabela).
De qualquer forma, a relação entre o poder local e as unidades escolares não deixa de obter algumas vantagens, que quando bem aproveitadas contribuem para o sucesso do projeto educativo da escola:

- Por um lado, os órgãos gestores têm maiores condições de observar, estabelecer e avaliar metas, interferindo diretamente nos processos decisórios da escola;
- Por outro, a escola, pela intervenção do gestor junto ao poder local, pode exigir melhores condições de trabalho e discutir suas ações com os órgãos gestores de maneira mais direta e menos burocrática. Convém salientar que este processo parece ocorrer entre o gestor das unidades escolares e os órgãos superiores de gestão, sem necessariamente submeter-se ao poder decisório da comunidade escolar.

Os eleitos
"É preciso ter qualidade humana no Conselho". (fragmento de depoimento)

A menção ao nível de consciência e politização de seus participantes, é notadamente apontada como uma das principais características de um Conselho de Escola atuante. Desejável seria dispor de um grupo de pessoas politizadas, em que já se incorporou a função histórico-social da escola, comprometidas com a transformação do ambiente e cientes de sua importância para que este processo efetivamente aconteça. Ideal seria ter na comunidade escolar um colegiado formado por sujeitos históricos, engajados em sua parcela de responsabilidade.
Porém, a escola é o espelho do grau de desenvolvimento da consciência crítica da sociedade como um todo, e representa a luta travada no sistema baseado nas relações de classe. Os indivíduos carregam as conseqüências desse sistema, que promove uma educação acrítica, apolítica, construída historicamente por mecanismos de exploração e opressão.
Deste modo, a democracia e a participação não são algo que se resgata, pois que nunca se teve. Mas que podem ser aprendidas pelo exercício insistente da práxis social, cujo objetivo é desvelar a realidade, compreender sua dinâmica e interferir nela, modificando o estado atual das coisas:

"Educador e educando (lideranças e massas) co-intencionados à realidade, se encontram numa tarefa em que ambos são sujeitos no ato, não só de desvelá-la, e assim, criticamente conhecê-la, mas também, no de recriar este conhecimento. Ao alcançarem, na reflexão e na ação comum, este saber da realidade, se descobrem como seus refazedores permanentes." (FREIRE,1996, p.78)

A cultura da não-participação explica grande parte dos desafios em se organizar colegiados na escola, de modo que, oportunizar o direito à voz e voto não é condição suficiente para garantir a participação. A pesquisa revela que durante as reuniões para recrutamento de candidatos a membros do Conselho do Escola, existe uma espécie de participação compulsória nas eleições:

"Até na reunião para saber qual pai gostaria de estar se candidatando, um fala: - Vai você! - Eu não, vai você! - até que um decida e levanta a mão" (fragmento de depoimento)

A lógica impede a possibilidade de assimilar tamanho despropósito, visto que as pessoas se candidatam voluntariamente. Porém, há um mecanismo interno durante a reunião de candidatura, uma espécie de mal-estar provocado pela pouca adesão das pessoas, que faz com que indivíduos despreparados e pouco comprometidos acabem assumindo a participação num processo de eleição. Por outro lado, existe a vontade de participar, que, numa química emocional somada ao medo e à timidez, produz a chamada "participação forçada."
O exercício da democracia não é algo que se impõe, que se institui por decreto ou por vontade individual. Há uma motivação interna do indivíduo em participar, que vai lentamente desenvolvendo-se no seio das relações com outros indivíduos. Cabe à escola oportunizar condições para que a motivação individual, pouco a pouco, molde aspirações e motivações coletivas:

"É preciso e até urgente que a escola vá se tornando um espaço acolhedor e multiplicador de certos gostos democráticos como o de ouvir os outros, não por favor mas por dever, o de respeitá-los, o da tolerância, o do acatamento às decisões tomadas pela maioria a que não falte contudo o direito de quem diverge de exprimir sua contrariedade. O gosto da pergunta, da crítica, do debate" (FREIRE,1993,p.89)

Politizar primeiro
"Primeiro as pessoas têm que saber para que serve o Conselho". (fragmento de depoimento)

É necessário que sejam criadas estratégias para que os indivíduos participantes da comunidade escolar possam compreender a importância do Conselho e da participação organizada das pessoas nas decisões. No entanto, não é possível desenvolver mecanismos de participação sem compreender o motivo pelo qual as pessoas não participam, motivos estes, revelados a partir da compreensão do processo histórico brasileiro, permeado de paternalismo e opressão, em que os indivíduos são tolhidos do seu direito de apropriarem-se daquilo que é público.
É preciso aumentar a conscientização das pessoas a respeito de sua própria condição de sujeitos históricos, incorporando sua parcela de responsabilidade para transformar o quadro de desigualdades, e da não-apropriação de seu direito a refletir e agir critica e criativamente. Se não há uma visão clara da função do Conselho no interior da escola é porque também não há uma visão clara dos indivíduos em relação à sua autonomia, ao seu poder de decisão e de ação. Oportunizar essa tomada de consciência é recuperar, no microuniverso das relações na escola, séculos de prejuízo cultural e submissão à hegemonia da classe dominante. É apropriar-se daquilo que é público, que entre nós vem sendo tratado como coisa privada, mas como coisa privada que se despreza." (FREIRE,1993,p.89)

A importância do gestor
"Eu acho que a direção é o coração dessa interferência do pai na escola."
(fragmento de depoimento)

De fato, a intervenção do gestor é fundamental para que a escola abra suas portas à comunidade. É o gestor que possibilita o diálogo entre professores, alunos, funcionários e famílias, criando estratégias pedagógicas para que seja possível a integração plena desses diferentes agentes, tanto para compreender os problemas da escola, quanto e a partir deles, construir coletivamente o projeto educativo da unidade escolar.
Todavia, para que isto seja viável, é necessário que o diretor reconheça em primeira instância, que sua escola está inserida concretamente em uma comunidade, e que essa comunidade, com seus anseios, necessidades, limitações e potencialidades, influencia e é influenciada pela escola. É necessário, pois, reconhecer que a escola precisa da ação da comunidade para melhorar o seu desenvolvimento, e consequentemente a qualidade do ensino. Esta visão política contextualiza a escola histórico, social e culturalmente, vinculando, sobretudo, sua função social ao significado mais amplo do que é comunidade.
Ao abrir as portas da escola à comunidade, o passo seguinte é estimular a discussão e a reflexão, para compreender de forma mais ampla e dinâmica a realidade e os caminhos possíveis para viabilizar melhorias na qualidade de vida de todos. O desafio do gestor consiste em desenvolver estratégias para quebrar resistências e, gradativamente, promover o desenvolvimento de grupos, com a finalidade de estabelecer entre eles, vínculos e identidades coletivas.
Esse caminho somente é trilhado num processo de gestão democrática, cujas ações apontam para o diálogo, a descentralização de informações e decisões e a busca e manutenção de acordos e parcerias. O gestor possibilita aos indivíduos a admissão de papéis sociais dentro da escola, colaborando no desenvolvimento de ações coletivas, assumindo com ele, responder com comprometimento por essas ações.
A gestão democrática chega a ser mais confortável para o gestor em termos de delegação de funções e divisão de responsabilidades, otimizando na prática, melhor gasto de tempo e de energia em tarefas que, numa gestão autoritária, é sua tarefa exclusiva. Porém, não é nada confortável discutir problemas e mediar conflitos. A busca do consenso exige demasiada energia, e muitas vezes, promove rupturas durante o processo. Porém, somente por esse caminho é que se desenvolve a reflexão crítica, a avaliação e a reorganização da ação pedagógica por todos os envolvidos, condições fundamentais para o processo de inovação e mudança no interior da escola.

6 - Considerações finais
"É igual quando você coloca um quadro na parede. Quem enxerga melhor se o quadro está torto ou não? Quem está mais de longe. E quem está colocando o quadro pergunta pro outro: - Está bom assim?" (fragmento de depoimento)

A partir da contribuição de seus gestores, a pesquisa revelou o caráter predominantemente consultivo do Conselho de escola das unidades municipais de ensino e, aponta como fatores: a proximidade espacial entre os órgãos superiores de gestão e as unidades escolares; falta de tempo e planejamento para reunir os membros do Conselho de Escola e o controle exclusivo das decisões pelos órgãos superiores de gestão. Isto representa uma conseqüente diminuição na participação dos processos decisórios que dizem respeito à escola.
Embora o Conselho não esteja atuando efetivamente, enquanto colegiado formal, foi possível observar indícios de uma participação informal da comunidade escolar e dos grupos familiares, o que representa uma gradativa mudança no nível de apropriação do espaço da escola pela comunidade. Este é um importante sinal de que a cultura da participação vem sendo desenvolvida, em alguns organismos com certa timidez, em outros, como condição fundamental de trabalho, o que depende em grande parte, do perfil do gestor escolar - autoritário ou democrático.
A cultura da participação marca presença história atual do Brasil, que, há pelo menos 20 anos, vem buscando o processo de retomada de poder pelo povo, através de movimentos sociais que se mostram capazes de pressionar as estruturas de poder do Estado. A escola é um instrumento potencial de participação na sociedade, e portanto, não pode ficar alheia a esse processo.
Trata-se, sobretudo, de uma mudança de consciência individual e coletiva, que vai se construindo no cotidiano escolar, a partir de ambientes em que seja possível exercer a gestão democrática. A participação não encontra terreno fértil numa gestão centralizadora e autocrática.
Este trabalho contemplou o ponto de vista do gestor escolar para explicar o Conselho de Escola. Esta contribuição primária oferece subsídios para abranger a pesquisa a outros membros da comunidade escolar, que dele participam. Compreender melhor seu funcionamento a partir das relações entre seus membros pode possibilitar otimizar seu poder de intervenção junto à comunidade para a qual ele serve.

Planilhas das entrevistas:
Fatores que favorecem o funcionamento do C.E.
Funções do Conselho enfatizadas nas entrevistas
Estratégias para otimizar o funcionamento do C.E.
Quando há interesse dos pais
04 respostas
Cuida da disciplina
03 respostas
Aumentar a conscientização acerca do papel do C.E.
04 respostas
Quando há conscientização a respeito do papel do C.E.
04 respostas
Auxilia nas decisões
02 respostas
Otimizar a qualidade da ação do gestor junto aos pais
02 respostas
Quando há interesse de todos os envolvidos
03 respostas
Auxilia na melhoria do ensino
02 respostas
Gestão mais clara em objetivos
Membros politizados e comprometidos
Avalia o rendimento dos alunos
Oficializar reuniões
Quando os pais sentem-se importantes e úteis Melhora a fiscalização Eleição de membros mais politizados
Interação entre professores e pais Auxilia nos investimentos econômicos Fazer do corpo docente um estimulador da participação de alunos e pais
Gestor democrático Estabelece mediação com a comunidade
 

Perfil do C.E. na rede municipal de ensino Fatores que possibilitam ao C.E. ser mais consultivo Fatores que possibilitam ao C.E. ser mais deliberativo Frequência das reuniões
Mais consultivo 04 respostas O poder está próximo das unidades escolares 02 respostas As escolas possuem autonomia Não há reuniões do C.E. porque ele está em fase de implantação 04 respostas
Mais deliberativo 03 respostas Falta de tempo e organização para reunir os membros O diretor sabe lançar mão desse recurso quando é preciso Não há previsão de reuniões do C.E. para o 1º semestre 04 respostas
Equilibra as duas funções As decisões vêm previamente estabelecidas pelos órgãos gestores
Há uma participação efetiva do C.E. nas decisões em que ele é acionado Só há reuniões do C.E. em casos extraordinários 02 respostas

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- FILHO, J.C.dos S. e GAMBOA, S.S.(org). Pesquisa educacional: quantidade e
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- MORIN,E. Os sete saberes necessários à educação do futuro;São Paulo;
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- PARO,V.H. Escritos sobre educação;São Paulo;Xamã;2001
- - SÃO PAULO. Decreto-Lei 11.625/78. Regimento Comum das Escolas
Estaduais
- SÃO PAULO. Lei Complementar nº 444, de 27 de dezembro de 1985. Dispõe sobre o Estatuto do Magistério Paulista e dá providências correlatas.
- SOUZA,M.L.de. Desenvolvimento de comunidade e participação;6ª ed.;São
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- THURLER,M.G. Inovar no interior da escola;Porto Alegre;Artmed;2001
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